Conservación de la Naturaleza en Tierras de Propiedad Privada

Consideraciones finales

De modo indudable, la puesta en marcha de alguna de las figuras analizadas implica desatar un proceso necesario de integración de los propietarios privados en la conservación de nuestro patrimonio natural. Cualquiera de ellas puede funcionar, y sin necesidad de decidir cuál es la más adecuada, creemos que constituyen una herramienta fundamental para evitar los cambios de uso del suelo y muchas veces la problemática del ordenamiento territorial.

Merece destacarse que la crisis política y económica que atraviesa el país y la indiferencia de las autoridades frente a la problemática ambiental, junto con la necesidad creciente del Estado de aumentar su recaudación impositiva, debilitan la posibilidad de poner en vigencia normas que otorguen incentivos para la conservación de tierras privadas basados en la desgravación de impuestos.

Tampoco puede desconocerse que el alto grado de incumplimiento en el pago de impuestos en todo el país, incide negativamente si el objetivo que se busca es alentar la conservación de tierras a través de una exención impositiva.

Creemos que, en todos los casos, los incentivos tienen que considerar los servicios ambientales que brinda la conservación y adecuarse, también, a las restricciones que se imponen al propietario. En el caso de que la conservación de un predio tenga por fundamento el mantenimiento de bellezas escénicas, no puede otorgarse el mismo incentivo a quién permite el acceso público que a aquel que lo impide.

En términos generales, las ventajas impositivas deberían otorgarse solamente cuando las actividades de conservación sirvan a un propósito público legítimo.

Si bien pueden aparecer como menos importantes, consideramos que resultan de gran utilidad los incentivos que otorgan asistencia técnica para la utilización de los recursos naturales y los de promoción para aquellos que pueden desarrollar actividades como el ecoturismo.

Consideramos que ciertas figuras como el fideicomiso o la servidumbre civil pueden servir como instrumentos idóneos para comenzar a poner en práctica figuras de conservación privada. Estos instrumentos son muy flexibles y, si bien implican la restricción de ciertos derechos sobre la propiedad, permiten la realización de actividades que no afecten el objetivo de la conservación, tales como un manejo forestal adecuado, el turismo, etc. No debe olvidarse que tampoco resulta necesario disponer de toda la propiedad, sino que pueden aplicarse sobre alguna parte de un predio.

La figura del fideicomiso, como vimos al analizarla, constituye una figura flexible que permite conservar la propiedad de los bienes y, a su vez, puede utilizarse libremente entre particulares, sin la necesidad de que intervengan organismos públicos, que muchas veces pueden imponer cargas burocráticas. Esta figura tiene el beneficio de que los bienes aportados se transforman en inembargables para los acreedores del fiduciante y del fiduciario, y pueden ser destinados completamente a la conservación. Además permite un plazo de 30 años que, si bien no tiene las ventajas de las figuras que pueden utilizarse a perpetuidad, constituye un término razonable, al menos para comenzar el proceso de preservación del área.

La figura de la servidumbre puede resultar de utilidad cuando un inmueble, de propiedad privada, que pueda funcionar como fundo sirviente, esté ubicado en el interior o en el entorno de un parque nacional o de una zona de conservación, pudiendo actuar como un área de amortiguación del fundo dominante (en este caso un parque) o también constituyendo parte de un corredor biológico. Esta figura tiene la ventaja de depender solamente del acuerdo entre dos particulares para su establecimiento, permitiendo que la propiedad de los inmuebles se mantenga en su poder.

En figuras como la servidumbre o el fideicomiso, debe resaltarse que, por ser de carácter privado, su efectivo control queda a cargo de una de las partes. En el caso de la servidumbre, el control estará a cargo de quien sea titular del fundo dominante, y en el caso del fideicomiso, podrá estar a cargo del fiduciante, el fiduciario o el propio beneficiario. Ello implica la necesidad de contemplar que aquel que tenga ese carácter deberá contar con los medios para hacerlo. Este aspecto constituye, en nuestro criterio, una debilidad a mediano y largo plazo.

Es por eso que la servidumbre, que puede constituirse a perpetuidad, implica la necesidad de contar con alguien -a perpetuidad- que lleve a cabo el control del efectivo cumplimiento de las restricciones. Para casos así, indudablemente será más apropiado que organizaciones con experiencia y seriedad participen de las actividades. En el caso en que el fundo dominante sea un área protegida, posiblemente este aspecto presente menos problemas, ya que aquellos que monitorean el área pueden constatar el cumplimiento efectivo de las restricciones en el fundo sirviente.

En todos los casos, los propietarios privados están sujetos al riesgo que implica la explotación de las minas -e hidrocarburos-, ya que esta actividad reviste el carácter de utilidad pública en Argentina. En consecuencia, queda latente la posibilidad de que alguna persona pueda solicitar de la autoridad permisos exclusivos para explorar el área. Este riesgo seguramente podrá reducirse a través de una mayor concientización y participación pública en los procesos de conservación de la naturaleza, debiendo resaltarse que esta actividad tiene, evidentemente, un carácter innegable de utilidad pública, aunque debe reconocerse que queda mucho por hacerse al respecto.

Respecto de la posibilidad de introducir una nueva ley sobre conservación privada en el ámbito nacional, y teniendo en cuenta que en la Argentina las provincias tienen el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio y que "corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección y a las provincias, las necesarias para complementarlas", cualquier regulación nacional solamente podría contener presupuestos mínimos en la materia. Otro caso que debe analizarse en el ámbito nacional lo constituye la propuesta de una modificación del Código Civil, con la finalidad de incluir la figura de las servidumbres sin fundo dominante. De este modo, podrían constituirse a favor del Estado, o de organizaciones, con la expresa finalidad de conservar un fundo con especiales condiciones naturales, sin la necesidad de contar con un fundo dominante, tal como ocurre en los países sujetos al sistema del common law.

Quizá podría utilizarse una figura como la de la Reserva Particular de Patrimonio Natural (RPPN) de Brasil, que sin necesidad de otro fundo -u otra persona física o jurídica-, permite disponer de las tierras a perpetuidad. Algo similar contempla la legislación de áreas protegidas de la provincia del Chubut, que establece que la autoridad podrá acordar con los titulares de las tierras la constitución de servidumbres ecológicas a favor del Estado Provincial, así como gestionar la obtención de beneficios adicionales para el sirviente.

Fuera de las figuras contempladas en el Código Civil, cabe mencionar el caso de la provincia de Misiones, que cuenta con una ley sobre parques y reservas que expresamente contempla la adhesión al régimen de reservas privadas por tiempo indeterminado -por un período mínimo de veinte (20) años-, y se debe formalizar a través de un convenio especial, ante el organismo de aplicación, por el cual pasan a integrar el Sistema de Áreas Naturales Protegidas. También la provincia de Salta resulta interesante ya que cuenta con una nueva ley, aún no reglamentada, que contempla la creación de reservas privadas, considerando como tales a las áreas con elementos naturales similares a los de un Parque Provincial, las que mediante convenios especiales pasan a formar parte del Sistema Provincial de Áreas Protegidas. En este caso particular, la ley expresamente establece que la adhesión al sistema podrá contemplar ciertos beneficios, de carácter tributario, técnico, científico y de otra índole.

De acuerdo con el análisis realizado, consideramos que existen elementos suficientes para integrar a los propietarios privados en el proceso de conservación de tierras privadas. Son varias las provincias que ya cuentan con herramientas jurídicas que permiten su funcionamiento. Sin embargo, no puede desconocerse que aquellos pocos entusiastas que han decidido dedicar sus propiedades a la conservación de la naturaleza lo han hecho a su costo y no han recibido, todavía, un apoyo que compense económicamente su actividad. Resulta sensato pensar que sin esos incentivos será difícil frenar el avance de la explotación agropecuaria intensiva y la destrucción de paisajes irrepetibles.

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