Conservación de la Naturaleza en Tierras de Propiedad Privada

Instrumentos Jurídicos para la Conservación

La servidumbre

a) Concepto
De acuerdo con el Código Civil Argentino, la servidumbre es un derecho real, perpetuo o temporario sobre un inmueble ajeno, en virtud del cual se puede usar de él, o ejercer ciertos derechos de disposición, o bien impedir que el propietario ejerza algunos de sus derechos de propiedad.

En una servidumbre deben existir dos predios: el dominante y el sirviente. El dominante es aquel en cuyo beneficio se han constituido derechos reales. El predio sirviente es aquel sobre el cual se constituyen las servidumbres.

Debe destacarse que no resulta indispensable que ambos predios sean colindantes, pero sí que exista una ventaja real para el predio dominante, aunque sea de mero recreo. Así, el Código Civil Argentino en su artículo 3000 establece: "Se pueden constituir servidumbres cualquiera que sea la restricción a la libertad de otros derechos reales sobre inmuebles, aunque la utilidad sea de mero recreo; pero si ella no procura alguna ventaja a aquel a cuyo favor se establece, es de ningún valor". De acuerdo con la práctica reconocida, aunque las propiedades no sean adyacentes, deben encontrarse lo suficientemente cerca como para permitir su ejecución. En otras palabras, una servidumbre puede establecerse a favor de una propiedad que se encuentre a varios kilómetros de distancia del fundo sirviente, siempre y cuando exista una relación de utilidad entre ambos.

Tampoco resulta necesario que las servidumbres se constituyan sobre la totalidad del inmueble, pudiendo recaer sobre una parte de él. En todos los casos, la servidumbre no puede establecerse sobre bienes que están fuera del comercio.

b) Clasificación
Las servidumbres pueden ser reales o personales. Es real cuando el derecho es establecido a favor del poseedor de una heredad, sobre otra heredad ajena, para utilidad de la primera. Es personal, y en este caso no es estrictamente una "servidumbre", cuando se constituye en utilidad de alguna persona determinada, sin dependencia de la posesión de un inmueble, y que acaba con ella.

Las servidumbres también pueden ser continuas o discontinuas. Las continuas son aquellas cuyo uso es o puede ser continuo, sin un hecho actual del hombre, como la servidumbre de vista. Las discontinuas son aquellas que tienen necesidad de un hecho actual del hombre, como la servidumbre de paso.

Otra clasificación divide a las servidumbres en aparentes (o visibles), o no aparentes. Las aparentes son aquellas que se anuncian por signos exteriores, como una puerta, una ventana. Las no aparentes son las que no se manifiestan por ningún signo, como la prohibición de elevar un edificio a una altura determinada.

c) Constitución
La servidumbre siempre debe establecerla el propietario de la heredad gravada. Si se realiza a título oneroso, se rige por las disposiciones relativas a la venta. Si se realiza a título gratuito, la constitución se rige por las disposiciones de las donaciones y testamentos.

En todos los casos, como ya lo adelantamos, deberá inscribirse en el Registro de la Propiedad para que tenga efectos frente a terceros.

Asimismo, pueden constituirse por un plazo determinado o bajo condición que suspenda el principio de su ejercicio o que limite su duración. En el caso de las servidumbres reales, y siempre que no se determine un plazo, se consideran establecidas como perpetuas, lo cual, como hemos comentado, resulta beneficioso para aquellos que quieren utilizar la figura para la conservación de la naturaleza

La servidumbre puede constituirse para un uso determinado. En este caso, no puede ejercerse para otros usos. En ningún caso, pueden consistir en una obligación de hacer, aunque sea temporaria, y para utilidad de un inmueble, de ser así, tal constitución tendrá valor como simple obligación para quien se ha obligado, pero no afectará a las heredades.

d) Extinción de las servidumbres Las servidumbres se extinguen por la resolución del derecho del que las había constituido, sea por la rescisión, o por ser anulado el título por algún defecto inherente al acto.

En el caso de que se constituyeran por un plazo determinado o bajo condición que suspenda el principio de su ejercicio, las servidumbres se extinguen por el vencimiento del plazo acordado, y por el cumplimiento de la condición resolutoria a que ese derecho estuviere subordinado.

En el caso de las servidumbres personales, su extinción ocurre por la muerte de la persona en cuya utilidad se constituyó. En el caso de las personas jurídicas, el plazo máximo es de 20 años, estando prohibida toda estipulación en contrario.

Las servidumbres se extinguen por la renuncia expresa o tácita del propietario de la heredad al cual es debida, o de la persona a favor de la cual se ha constituido el derecho.

La servidumbre se extingue también cuando su ejercicio llega a ser absolutamente imposible por razón de ruina de alguno de los predios, o por cambio sobrevenido a la heredad dominante, o a la heredad sirviente, ya provengan de un acontecimiento de la naturaleza, o de un hecho lícito de parte de un tercero.

Otro modo de extinción de la servidumbre ocurre cuando se reúne, en la misma persona, la propiedad de ambos predios: dominante y sirviente. En este caso, debido a que se daría el instituto jurídico de la confusión.

De acuerdo con lo anterior, para que exista una servidumbre deben darse las siguientes condiciones:

La existencia mínima de dos predios (el dominante y el sirviente).

Que los predios pertenezcan a distintos propietarios.

La servidumbre debe inscribirse en el Registro de Inmuebles para ser válida frente a terceros.

Debe existir una ventaja real para predio dominante, sin ser indispensable que ambos predios sean colindantes.

Servidumbres administrativas

a) Concepto
Para dar respuesta a necesidades concretas de la administración pública, y de un modo independiente del Código Civil, han nacido las servidumbres administrativas aunque sin un instrumento legal, de derecho público, que regule en forma genérica y global este instituto. Villegas Basabilbaso la define como un derecho real, constituido sobre un inmueble privado, con el objeto de servir al uso público.

Si bien el presente trabajo tiene por principal objetivo analizar los instrumentos de derecho privado que pudieran resultar de utilidad para la conservación de la naturaleza, consideramos que la servidumbre administrativa constituye un ejemplo adecuado de servidumbres sin fundo dominante que podría ser aplicado a esos fines.

Nadie podría negar que la conservación de tierras de dominio privado es de utilidad pública, toda vez que la comunidad se beneficia con los múltiples servicios ambientales que presta la actividad. Quizás un ejemplo de ello lo constituya la ley de áreas protegidas de la provincia de Chubut que faculta a la Autoridad de Aplicación a acordar con los titulares de las tierras la constitución de servidumbres ecológicas a favor del Estado Provincial.

De acuerdo con lo anterior, se constituyen como un gravamen impuesto a determinados inmuebles de propiedad privada por el gobierno y con fines públicos para soportar, por ejemplo, la instalación de torres o el paso de cables aéreos de energía eléctrica, la construcción de un electroducto, un gasoducto, o la simple prohibición de edificar por encima de determinada altura, como un criterio de seguridad para despejar obstáculos en zonas cercanas a los aeropuertos.

Como se ha visto, no existe un sistema ordenado de reglas jurídicas que definan el contenido de su concepto. La dispersión normativa ha sido tal, que para cada circunstancia concreta se ha creado una servidumbre administrativa específica y distinta.

Nuestro Código Civil se limita a decir, en su artículo 2611, que "las restricciones impuestas al dominio privado sólo en el interés público, son regidas por el derecho administrativo".

Según Berthélemy, existen las siguientes diferencias entre las servidumbres legales de utilidad pública y las reguladas por el Código Civil. Así,

• Las servidumbres administrativas no implican la existencia de un fundo dominante, pues aparecen como simples restricciones al derecho de propiedad, teniendo como objeto inmediato la utilidad pública.
• Las servidumbres administrativas se encuentran fuera del comercio. No se extinguen ni por convención ni por prescripción.
• Las servidumbres administrativas pueden consistir en una obligación de hacer. De esta idea se deduce que el propietario sujeto a una servidumbre administrativa que le obliga a hacer alguna acción, no está obligado sino propter rem, es decir que si abandona el bien sobre el cual pesa la servidumbre, se libera de la obligación.

b) Constitución
Las servidumbres administrativas pueden surgir por leyes o por actos y hechos administrativos. Así por ejemplo a través de:

Acto administrativo unilateral.

Acto administrativo bilateral (convenio entre la administración pública y el propietario).

Acto privado (donación), siendo en este caso necesario el acto administrativo de afectación.

c) Facultades y obligaciones de cada una de las partes
Podría afirmarse que la servidumbre administrativa funciona prácticamente como una prolongación de la cosa pública: su contenido necesario es el uso público. El derecho del propietario de la cosa sufre un desmembramiento, pues pierde la exclusividad de su goce total, debiendo soportar la actividad administrativa en dicha cosa. Como consecuencia de tal restricción debe abstenerse de ejercer derechos que podría practicar si no mediara esa relación jurídica.

A fin de no menoscabar los derechos del propietario, la doctrina nacional, así como la extranjera, consideran procedente la indemnización.

A criterio de Villegas Basavilbaso, se trata de un derecho real constituido sobre un inmueble privado, con el objeto de servir al uso público, cuyos elementos esenciales son:

• Un inmueble privado sobre el cual se constituye la servidumbre.
• Un uso público que objetivamente lleva a la servidumbre a su inclusión en el dominio público.

d) Extinción
En cuanto al plazo de extinción, puede afirmarse que si bien, en general, se constituyen por un plazo indeterminado, su extinción ocurre por:

Pérdida de la cosa gravada.

Transformación de la cosa que la haga incompatible con su destino.

Desafectación, si la cosa pasa al dominio público, pues nadie tiene servidumbre sobre su propia cosa.

Finalización a tales servidumbres por convenio con el propietario.

e) Inscripción
Una vez validado por acto administrativo correspondiente, debería procederse a su anotación en el Registro de la Propiedad Inmueble, de modo que los futuros adquirentes de la propiedad respeten los fines a los que hubiere sido afectada.

Factibilidad de constituir una servidumbre ecológica
     sobre la base del derecho civil argentino

Siguiendo el libro del Centro de Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales -CEDARENA- titulado Conservación de tierras privadas en América Central, podemos considerar a la servidumbre ecológica como "un acuerdo entre dos o más propietarios, en el cual, al menos uno acepta voluntariamente limitar el uso de su propiedad para conservar los recursos naturales existentes en ella". La misma obra resalta que la servidumbre puede ser establecida a perpetuidad o por un número determinado de años.

El Manual de servidumbres ecológicas en México las define como "aquel derecho que un titular tiene para limitar o restringir el tipo o intensidad de uso que puede tener lugar sobre un inmueble ajeno, con el fin de preservar los atributos naturales, las bellezas escénicas, o los aspectos históricos, arquitectónicos, arqueológicos o culturales de ese inmueble".

En el derecho civil argentino, no hay previsión de servidumbres ecológicas sino simplemente de servidumbres, siendo su régimen similar al de todos los países de América que tienen como fuente de sus códigos civiles al Derecho Romano. Es por ello que para su constitución se requiere de un fundo dominante y un fundo sirviente.

En países como Estados Unidos y Canadá, que siguen el sistema del common law, las servidumbres pueden constituirse sin fundo dominante, lo cual otorga una mayor libertad para su funcionamiento. En este caso, pueden requerir su cumplimiento las partes que originalmente las constituyeron y por los sucesivos titulares de los derechos.

Tal como está concebida en el ordenamiento jurídico argentino, y teniendo en cuenta los requisitos enunciados, para constituir una servidumbre se requiere de la existencia mínima de dos predios, el dominante y el sirviente, lo cual la hace solamente aplicable para el caso de instituirse -y brindarle una ventaja real- a otro predio, no necesariamente colindante.

Siguiendo la clasificación ya presentada, las servidumbres ecológicas podrían considerarse como servidumbres no aparentes (pues no se manifiestan por ningún signo externo que indique su existencia) y continuas (su uso es incesante sin la intervención de ningún hecho del hombre).

De acuerdo con lo anterior, la figura de la servidumbre, a la cual podríamos llamar "ecológica" por su finalidad de conservar los recursos naturales, resultará posible cuando, por ejemplo, existan inmuebles, de propiedad privada, ubicados en el interior o en el entorno de un parque nacional, respecto del cual puedan funcionar como fundos sirvientes.

Podría aplicarse también en el caso de propietarios vecinos de corredores biológicos, o ubicados sucesivamente en una región de riqueza en biodiversidad, constituyéndose servidumbres entre fundos dominantes y sirvientes recíproca o sucesivamente. También podría resultar beneficioso cuando se buscara mantener la cobertura forestal de un área con especial riqueza en biodiversidad. En este caso, las distintas servidumbres se brindarían beneficios recíprocos (lo cual implicaría cumplir con el requisito de otorgarse una ventaja real). Otra posibilidad sería si, entre vecinos, se utilizara para obtener beneficios tales como el mantenimiento de un parque sin cortar los árboles. De este modo, la limitación de un vecino respecto del otro -y viceversa, si así se desea- asegura al otro un escenario más agradable, lo cual indudablemente valoriza su propiedad -por el tiempo que dure la servidumbre y de un modo perpetuo si ningún plazo se estableciera- sin necesidad de tener que comprar la propiedad vecina.

De un modo creativo, esta figura puede utilizarse en todos aquellos casos que permita la imaginación, siempre que otorgue una ventaja al fundo dominante y que no se vulnere la ley. De esta manera, puede resultar de utilidad para limitar la construcción de edificios más allá de determinada altura, para evitar la caza de animales o el uso de plaguicidas, para el mantenimiento de ciertas condiciones ambientales, paisajísticas, etcétera.

Creemos que al tratarse de una figura de derecho privado, tiene la ventaja de que su constitución depende solamente del acuerdo entre dos particulares. En segundo lugar, permite que la propiedad de los inmuebles se mantenga en poder de los particulares y que el titular del predio sirviente no quede imposibilitado de seguir realizando otras actividades (siempre que éstas no resulten contrarias a los objetivos de conservación impuestos al constituir la servidumbre). En estos casos, una vez que está constituida formalmente, la servidumbre perdura independientemente de que se produzca un cambio de propiedad sobre el inmueble.

En síntesis, la servidumbre contemplada en el ordenamiento jurídico argentino, si bien tiene la limitación de requerir de un fundo dominante al cual brinda utilidad, constituye un instrumento que puede utilizarse para la conservación de tierras privadas. Un buen ejemplo de la aplicación de esta figura lo constituye la experiencia de Costa Rica que ha constituido e inscripto numerosas en América Central. Ello no implica que no resulte deseable la incorporación, en el Código Civil, de una figura que no requiera la necesidad de contar con un fundo dominante, de modo de otorgar, a los propietarios privados, una mayor flexibilidad para disponer sus propiedades a favor de un manejo conservacionista.

Legislación de la provincia del Chubut

Merece destacarse, si bien no ha existido ninguna inscripción hasta el presente, que la provincia del Chubut, cuenta con una ley de áreas protegidas, sancionada en el año 2000, la cual contempla expresamente la figura de la servidumbre a favor del Estado al establecer: "La Autoridad de Aplicación podrá acordar con los titulares de las tierras la constitución de servidumbres ecológicas a favor del Estado Provincial, así como gestionar la obtención de beneficios adicionales para el sirviente. Por vía reglamentaria se establecerá un régimen de promoción fiscal y económico, que signifique un estímulo económico concreto a particulares para que promuevan las formas de conservación que esta ley establece. La Promoción podrá consistir en diferimientos o eximición parcial o total de las cargas impositivas que graven estos inmuebles, créditos de promoción, fomento, asesoramiento técnico, científico o de otro carácter; diseño y realización de Planes de Manejo, señalización y toda otra acción que facilite la sustitución de la renta potencial del bien o derechos cedidos al Estado Provincial o colocados bajo un régimen especial de conservación".

Evidentemente, podrían presentarse dudas acerca del tipo de servidumbre (civil o administrativa) que crea la ley de Chubut, ya que se trata de tierras de propietarios privados sobre las que se constituye una restricción a favor del Estado Provincial. En este sentido cabría preguntarse si esa restricción importa o no un uso público, elemento esencial de una servidumbre administrativa. Emilio Fernández Vázquez, en su Diccionario de Derecho Público, dice que "la servidumbre pública genera una disminución en el goce exclusivo del objeto de propiedad por ella afectado, lo cual determina una ventaja diferencial a favor de la comunidad, representada en la entidad pública que establece o constituye la servidumbre", definición que parecería incluir la servidumbre prevista en la ley de áreas protegidas de la provincia del Chubut, ya mencionada.

Según Bielsa: "La servidumbre pública puede definirse como un derecho público real, constituido por una entidad pública (Estado, Provincia, Comuna) sobre un inmueble privado, con el objeto de que éste sirva al uso público, como una extensión o dependencia del dominio público".

Sin perjuicio de su carácter público o privado, creemos que resulta elogiable la inclusión de figuras novedosas para estimular la conservación de la naturaleza en tierras de propiedad privada.

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