Derogación del decreto 591/99 sobre Emergencia Pesquera
Dr. Lucio Sánchez
Señoras y Señores:
Agradezco a la Fundación Ambiente y Recursos Naturales el haberme invitado para participar en este Seminario sobre Emergencia Pesquera.
La invitación fue cursada originariamente al Senador Juan Ignacio Melgarejo, pero dado que el Senador se encuentra de gira por la provincia de Santa Cruz con motivo de las elecciones nacionales que se llevarán a cabo el próximo 24 de Octubre, advirtió que no podría participar. En consecuencia el Director Ejecutivo de la FARN, Dr. Daniel Sabsay y el Senador Melgarejo acordaron mi participación en este panel.
Agradezco a ambos la confianza que me dispensan.
He sido convocado para tratar el tema "Derogación del Decreto 591/99 sobre Emergencia Pesquera" pero en virtud de las consideraciones que han efectuado el Embajador Eduardo Pérez, representante de la Cancillería en el Consejo Federal Pesquero y el Subsecretario de Pesca Licenciado Jorge Cajal al desarrollarse el primer panel y de las preguntas que han surgido de la audiencia y las respuestas dadas por quienes me precedieron en el uso de la palabra, me voy a permitir reorientar el rumbo de mi exposición pues pareciera ser que la crisis pesquera es producto de la casualidad o bien que no existen responsabilidades por la situación a la que se llevó al sector.
Y esto Señores no es así.
Sostengo que las causas que dieron origen a la actual crisis pesquera se deben básicamente a los siguientes factores:
- Deficiencias propias del sistema de pesca vigente hasta la sanción de la ley 24.922 que estableció el nuevo régimen federal de pesca
- Políticas pesqueras improvisadas
- Deficiencias propias de la administración pesquera
- Deficiencias de la normativa
- La desnaturalización del acuerdo con la comunidad europea
1. Deficiencias propias del sistema de pesca vigente hasta la sanción de la ley 24.922
En relación con las deficiencias propias del sistema de pesca vigente hasta la sanción de la ley 24.922 que estableció el nuevo régimen federal de pesca, debemos hacer notar que:
La pesca comercial es una actividad que tiene características que la diferencian de otras actividades económicas, y que son indispensables para entender la naturaleza y la particularidad del negocio pesquero.
El principal de esos elementos diferenciadores, es que al explotarse comercialmente recursos renovables que pertenecen a toda la sociedad, la pesca carece de incentivos conservacionistas, por lo que de no mediar la intervención reguladora del Estado, se llega inexorablemente a la depredación.
Esta ausencia de propiedad sobre el stock pesquero no capturado, hace que la conservación no pueda lograrse de un modo espontáneo, ya que toda coordinación de conductas para conservar el recurso, implica una forma de inversión no apropiable.
La principal implicancia de la anterior caracterización, es que los resultados de la explotación de una pesquería, sin la intervención adecuada del Estado, reconocerán un estadio inicial en el que los márgenes de rentabilidad y utilidad serán superiores a los de otras actividades económicas.
Ello,... tal como ha sucedido en nuestro país atrae nuevos inversores, que al ir aumentando el grado de explotación de la pesquería, reducen progresivamente la productividad del esfuerzo pesquero y la rentabilidad del negocio, hasta que la disipación de la renta quita incentivos para nuevos ingresos al mercado.
Surge de lo anterior, que en la actividad pesquera, la preservación de la rentabilidad empresaria depende de la capacidad del Estado para determinar el grado de explotación que es biológicamente sostenible a largo plazo y de la efectividad de los controles para hacerla cumplir.
Creo en la participación del Estado como regulador y promotor de la vida económica.
Promotor en el sentido de incitar la actividad en diversas áreas de la economía, para lo cual creemos necesario formular políticas activas, y .... regulador en el sentido de elaborar reglas de juego adecuadas para aquellas actividades que por su naturaleza o por la conformación, como es la pesquera, constituyan mercados imperfectos que exijan que el Estado fije normas para evitar los abusos. En este caso en detrimento del recurso y de las futuras generaciones.
Preservando el recurso, podremos preservar las fuentes de trabajo y el crecimiento económico, a partir de una explotación biológicamente sustentable.
Es por todo ello que la intervención del Estado para regular el esfuerzo pesquero, es una función irreemplazable que reconoce distintas modalidades en una pauta común de evolución.
Así las primeras medidas de intervención adoptadas en todos los países, fueron:
- El estudio de la biología de las principales pesquerías
- El control del acceso al mar mediante la emisión de licencias de pesca , y .....
- El patrullaje marítimo para asegurar una efectiva exclusión de quienes carecían de ellas
En los países donde la explotación de los recursos marinos siguió una trayectoria ascendente, inicialmente la regulación de la actividad pesquera se realizó de modo indirecto, mediante:
- permisos de pesca concedidos a los buques, y ...
- regulaciones sobre las tecnologías empleadas,...
que tendían a limitar el esfuerzo de pesca potencialmente aplicable.
Al avanzar el grado de explotación, se pasó a medidas de control directo de las capturas mediante el establecimiento de cuotas globales, que daban lugar a cierres de temporada y vedas temporales de pesca, al alcanzarse el límite establecido por la autoridad pesquera.
El sistema de administración pesquera previo a la ley 24.922 se basaba en:
- limitación del esfuerzo pesquero
- limitación de la captura por especie
El esfuerzo pesquero, es decir, la capacidad de pesca que tiene una flota se restringe a través de un sistema de otorgamiento de permisos de pesca.
La limitación de la captura por especie se realiza a través de la fijación de una cuota unitaria por recurso. Se establece una captura máxima permisible CMP anual para cada recurso.
Las experiencias en otras pesquerías del mundo demuestra que la limitación de permisos y el establecimiento de Capturas Máximas Permisibles anuales, no alcanza para mantener el estado de los recursos. Por lo tanto se incluyen las denominadas medidas técnicas de conservación.
El modelo de administración pesquera vigente hasta la sanción de la Ley 24.922 tiene serias limitaciones y deficiencias que son intrínsecas del sistema.
LA FIJACIÓN DE UNA CUOTA UNITARIA PARA TODA LA FLOTA, el llamado régimen de cuotas globales genera un efecto no deseado y es el desatar lo que se conoce como "carrera por pescar" que atenta contra la discriminación en las capturas y crea un círculo vicioso que lleva a la depredación. Es un sistema olímpico donde el que llega primero, primero pesca.
DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LA EMPRESA, la estrategia para mantenerse, entonces, será aumentar el poder de pesca de sus propios barcos. Esto lleva inevitablemente al aumento del esfuerzo pesquero de la flota en su conjunto.
(Las Técnicas de conservación no limitan el esfuerzo pesquero dado el vertiginoso avance tecnológico de los métodos de captura.)
Aunque se limite el número de licencias y aún el tamaño, las continuas mejoras en el diseño de las embarcaciones y en las artes de pesca, hacen que las regulaciones deban ser revisadas periódicamente para alcanzar el objetivo de limitar el esfuerzo pesquero. Se genera así una carrera entre las medidas de conservación y el avance tecnológico de los métodos de captura.
2. Políticas Pesqueras Improvisadas
La actividad de las empresas pesqueras en nuestro país no ha escapado a la falta de una política para el sector
Uno de los grandes interrogantes de futuro al que nos enfrentamos es la falta de proyectos de largo plazo que sean viables económica y técnicamente
La falta de tradición empresaria en algunos sectores de la actividad y la carencia de un sistema adecuado para su regulación, han posibilitado que año tras año, se fueran incorporando nuevos explotadores con escaso conocimiento de la misma, atraídos sólo por la rentabilidad segura que ciertos aspectos del negocio presentaban
Con el sistema de pesca descripto, a medida que el esfuerzo pesquero aumenta, se incrementa paralelamente el incentivo para capturar la renta presente, siguiendo así una carrera que lleva que lleva
- por un lado inexorablemente a la sobreexplotación y
- por el otro lado a la existencia de recursos ociosos que terminan planteando graves problemas de reconversión
Durante los últimos ocho años de gestión del presente gobierno nacional, se otorgó gran número de permisos de pesca de merluza en condiciones que deben ser investigadas.
En numerosas oportunidades se concedió a buques modernos y de gran capacidad de captura, el permiso de pesca que hasta entonces utilizaban embarcaciones anticuadas y de mucha menor capacidad de captura, con lo cual el volumen de la misma aumentó permanentemente, excediendo la captura máxima permitida para la merluza.
3. Deficiencias propias de la administración pesquera
La Argentina, país marítimo por excelencia, dueño y custodio de las riquezas naturales marinas más importantes del Atlántico Sur, cuya prodigalidad atrae a las flotas de los países pesqueros a distancia, carece en los albores del tercer milenio de una autoridad administrativa cuyo nivel orgánico en la estructura del Estado se revela como impotente e incompatible con la trascendencia económica, industrial, comercial, ambiental y estratégica que ha adquirido la pesca para nuestro país y que le permita disponer de los medios para ejercer un control pesquero de eficacia disuasiva de la pesca furtiva.
Por más de una década las autoridades nacionales a cargo de la administración de los recursos vivos marinos, siendo representantes de los intereses agropecuarios y típicos exponentes de una rica cuenca proteica vacuna, gobernaron dándole sus espaldas al mar, ignorando tanto la problemática como los desafíos que planteaba una actividad cuya descontrolada expansión conduciría inexorablemente a la sobreexplotación de nuestras pesquerías.
Se requieren funcionarios técnicos, capaces y probos para administrar nuestros recursos pesqueros que diseñen verdaderas políticas de Estado y planifiquen la pesca para las nuevas generaciones de argentinos.
El recambio permanente de los administradores y sus equipos completos agrava la ya de por sí compleja trama de los problemas que afectan a la actividad pesquera y que pone en serio peligro a la riqueza ictícola argentina.
No cuenta la actual administración con equipos técnicos integrados por especialistas con visión de futuro, que no estén sujetos a los vaivenes de los gobiernos de turno ni que representen a los grupos empresarios involucrados en luchas de intereses tan evidentes en un sector tan atomizado como el pesquero.
EXISTE UNA FUERTE DEPENDENCIA DEL INIDEP DE LA ADMINISTRACIÓN PESQUERA NACIONAL
El Directorio del INIDEP no ha sido seleccionado por Concurso Público ni tiene la estabilidad apropiada para un Instituto de Investigación científica
El INIDEP no cuenta con fondos suficientes para realizar investigaciones eficientes sobre todas las áreas de su competencia
La publicidad de las investigaciones e informes del INIDEP no están al alcance de todo el público, y el sistema de información carece de cristalinidad.
La falta de independencia del Directorio del INIDEP y la inestabilidad en los cargos, como consecuencia de los cambios en los funcionarios de la Administración, permiten poner en dudas tanto la eficacia como la transparencia de las investigaciones y los informes que el Instituto provee, los cuales en muchas ocasiones, favorecieron acciones y actividades de algunas empresas en particular detrimento de otras.
A las deficiencias propias del sistema de administración aplicado en nuestro país, se suma el pobre desempeño de las tareas específicas de la administración pesquera.
En la práctica, los objetivos del manejo pesquero y el cumplimiento de las Capturas Máximas Permisibles anuales por especie no se cumplieron.
El otorgamiento de permisos ha mostrado algunas restricciones. Así desde el año 92 no se otorgan "TEÓRICAMENTE" permisos para la captura de merluza, lo mismo fue ocurriendo con otros permisos hasta que en el año 1994 se resolvió declarar todas las especies del mar argentino en situación de máxima explotación, razón por la cual "TEÓRICAMENTE" no se deberían haber aprobado permisos de pesca desde esa fecha.
No obstante ello, el nivel de esfuerzo pesquero ha aumentado en los últimos diez años. El aumento se dio tanto en el número de buques de la flota como en la capacidad de bodegas y potencia de los buques. Esto muestra a las claras una grave deficiencia de la Administración.
Si se dirigiesen los esfuerzos a lograr un ordenamiento racional de la pesquería con vistas a futuro y con ese objetivo se realizase un minucioso análisis tendiente a corroborar fehacientemente la legitimidad de los derechos adquiridos por los distintos armadores (particularmente en los últimos años, en los que se ha incrementado el esfuerzo pesquero a partir de la incorporación indiscriminada e irresponsable de nuevos buques a la matrícula nacional, mayoritariamente congeladores); seguramente se advertirá entonces una pobre actuación por parte del estado nacional en materia de control pesquero.
Es de este modo como se han otorgado licencias y concedido transferencias de permisos sin el menor reparo en el papel que debería desempeñar el Estado como ente regulador, cuyo objetivo debe ser garantizar la perpetuación de un recurso que lleva miles de años en nuestras aguas y que nos pertenece a todos los argentinos.
En los últimos diez años, la flota pesquera nacional ha sobrepasado sistemáticamente las Capturas Máximas Permisibles establecidas en base al Rendimiento Máximo Sustentable determinado por el Instituto Nacional de Investigación y Desarrollo Pesquero (INIDEP) sobre la base de sus estudios.
Esto es fácilmente comprobable a partir de la confrontación de las capturas máximas permisibles que se han establecido por resolución año tras año, y las correspondientes estadísticas oficiales, a pesar de que estas cifras son poco confiables debido a la irresponsabilidad con que han sido manejadas por las administraciones de turno, lo que hace suponer que las capturas verdaderamente logradas superan largamente las computadas oficialmente.
Esto se debe a un inadecuado desempeño de la Subsecretaría de Pesca como autoridad de aplicación que no ha ejercido un control eficaz de las capturas.
Baste como ejemplo citar que el Rendimiento Máximo Sustentable para la merluza hubbsi, según estudios del Instituto Nacional de Investigaciones y Desarrollo Pesquero (INIDEP), entre los años 1993 a 1997 fue 398.000 Toneladas, sin embargo la captura declarada por la flota fue de 574.300 Tons en 1995; 589.800 Tons en 1996, 584.100 Tons en 1997 y 458.400 Tons en 1998.
Las medidas dispuestas por las autoridades durante el mes de enero de 1999 aparentemente no han logrado su objetivo.
El Consejo Federal Pesquero por acta 6/99 estableció la Captura Máxima Permisible de merluza hubssi para el stock del norte del paralelo 41º Sur en 32.500 toneladas.
Finalmente, recién el día 23 de Abril, mediante acta 7/99 el Consejo Federal Pesquero resolvió por mayoría de votos, con la oposición de los representantes de las provincias de Buenos Aires y Chubut, establecer la Captura Máxima Permisible de merluza hubssi para el stock del sur del paralelo 41º Sur en 153.000 toneladas, a partir del 1º de Enero de 1999 y hasta el 31 de diciembre de 1999,
Sin embargo en el transcurso del primer trimestre del corriente año se habrían ya extraído las dos terceras partes de esta captura máxima, no obstante que la Resolución de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación Nº 2/99 estableció la obligación de presentar planes operativos de captura anual en forma trimestral.
¡Como es posible, que las autoridades hayan tolerado nuevamente este exceso de pesca en el primer trimestre de vigencia de la precitada resolución, sin adoptar medidas de control sobre el esfuerzo pesquero real!
ESTO DEMUESTRA UN SISTEMÁTICO DESCUIDO DE LOS SISTEMAS DE CONTROL.
El sector pesquero sigue padeciendo la falta de interés y desapego de las autoridades de la pesca.
También duermen inexplicablemente en el Ministerio de Economía, los proyectos destinados a crear y construir en el país una flotilla de buques guarda pesca que ponga fin al problema de la pesca ilegal, que se agrava cada vez más debido a que la vastedad del mar próximo a las costas argentinas, dificulta las tareas de vigilancia y control.
4. Deficiencias de la normativa
Los últimos diez años, es decir la gestión del presente gobierno nacional, se caracterizaron por la FALTA DE LEGISLACIÓN, TRANSPARENCIA Y SEGURIDAD JURÍDICA.
Una legislación inadecuada de más de treinta años atrás, pensada para regular una actividad de características entonces artesanales, como lo fue la Ley Nº 17.500, posibilitó el desordenado crecimiento de la actividad de la pesca en la Argentina, facilitada por una maraña de decretos, resoluciones y disposiciones administrativas improvisadas, que, lejos de constituir un marco jurídico regulatorio adecuado, coadyuvó a una anarquía legislativa en la que navegó todo el sector pesquero, para beneficio de unos en desmedro de otros, cayéndose en la falta de transparencia, inequidad e inseguridad jurídica.
Al registrarse una ausencia llamativa de una ley de peca, EL SECTOR FUE ADMINISTRADO MEDIANTE RESOLUCIONES DE LA SECRETARÍA DE AGRICULTURA GANADERÍA PESCA Y ADMINISTRACIÓN Y/O DECRETOS como el de desregulación de la actividad N° 817/92 y el de Charteo de Buques Extranjeros N° 1493/92.
A la anarquía legislativa en la que navegó todo el sector pesquero y la improvisación debe agregarse la ELIMINACIÓN ARBITRARIA DE BENEFICIOS E INCENTIVOS a la exportación del sector: las necesidades fiscales han hecho que se dejen sin efecto en forma ilegal, arbitraria y sólo para este sector, Leyes de reembolsos Patagónicos, regímenes de Reintegros de Impuestos a la Exportación.
Asimismo SE HAN CREADO DISTINTOS IMPUESTOS QUE GRAVAN ESPECÍFICAMENTE A LOS BUQUES (fondo docente) y otros a la actividad empresaria en general.
El Acuerdo con la Comunidad Europea
El acuerdo con la Comunidad Europea fue concebido para el ingreso de no más de 15 o 16 buques procesadores y congeladores que tuvieran una capacidad máxima de captura de 120 mil toneladas.
Si a esto se le sumaban las 250 mil toneladas que tenía el país, esto se estabilizaba en 370 mil toneladas y Argentina estaba nacionalmente hecha.
El problema fue que ingresaron cantidad de buques congeladores y esto se tergiversó, ya que se decía que era sustitución e igualdad de esfuerzo pesquero para mejorar la captura y tenemos la información de que salía un barquito amarillo de madera costero y entraba un buque factoría procesador de gran porte, de última generación y este amarillo quedaba escondido 60, 90 0 120 días y después se encargaba de comprar la quiebra, cosa que la legislación vieja permitía, y volvía a pescar el amarillito también. No sólo entraba el congelador, sino que el que había sido sustituído volvía a ingresar.
Se toleró que los acuerdos de pesca con la UE funcionaran como una gigantesca defraudación de los objetivos enunciados en los mismos, permitiéndose una pesca intensiva cuyos resultados están ahora a la vista.
El Acuerdo Pesquero con la UE (año 1993) impactó directa y negativamente en la protección del recurso merluza común implicando el ingreso descontrolado de nuevos buques (18 para merluza y 11 para otras especies, a 6 de los cuales posteriormente le cedieron permisos de merluza).
La Unión Cívica Radical se opuso a la firma e implementación de este Acuerdo el que, inevitablemente produciría el aumento del esfuerzo pesquero de la especie Merluza Hubbsi.
Con sólo ver las estadísticas se observa que la sobrecaptura es a partir de ese año, 1993.
Existieron descontroles e inseguridades por parte de la administración nacional a la hora de aprobar la transferencia de permisos y el reemplazo e incorporación de buques.
Insisto en que se debería realizar una prolija investigación de los permisos de pesca de merluza otorgados en los últimos 8 años.
Número total de buques en 1990: 289
Número total de buques en 1997: 750
Ley de Emergencia Pesquera y Decreto 591/99
En las postrimerías de un gobierno que dilapidó nuestra riqueza pesquera, ante la inacción de los propios órganos creados por la ley, una vez más el Congreso Nacional debió asumir con responsabilidad el protagonismo en la materia, dictando la LEY DE EMERGENCIA PESQUERA (25.109), para la especie merluza común, hasta el 31 de Diciembre de 1999, en los espacios marítimos regulados por el artículo 4º de la Ley Federal de Pesca.
Los legisladores no podían permanecer impasibles ante una realidad que llevaría al colapso a una industria asentada en nuestras costas, por la subsistencia irresponsable de un esfuerzo pesquero excesivo, concentrado en la explotación de la merluza, transgrediendo el límite de la explotación sostenible y los puntos biológicos tolerables.
El Senador Melgarejo sostuvo en esa oportunidad que urgía proceder a la cuotificación, tal como lo dispone el artículo 27 de la Ley de Pesca.
Al mismo tiempo nos pareció razonable suspender transitoriamente la asignación de los cupos de merluza hubbsi resultantes del proceso de cuotificación, y ello no es contradictorio con lo que acabo de expresar, pues una cuestión es establecer la cuotificación y otro distinto asignar los cupos.
Así como la ley 24.922 en su artículo 27º estableció la facultad del Consejo Federal Pesquero para reglamentar y dictar todas las normas necesarias para establecer un régimen de administración de los recursos pesqueros mediante el otorgamiento de cuotas de captura por especies, por buque, zonas de pesca y tipos de flota; en oportunidad de dictarse la ley de Emergencia Pesquera, el Congreso de la Nación no hizo más que otorgarle a la autoridad de aplicación de la Ley Federal de Pesca un instrumento de política más, ...señalándole claramente que, para la especie merluza hubbsi, la zona de pesca al norte del paralelo 48º Sur queda reservada para la flota fresquera, y, la zona de pesca al sur de dicho paralelo para los buques arrastrero-congeladores y factorías.
Es en estos términos que nos pareció oportuno y necesario reservar para la flota artesanal, costera y fresquera, los bancos de merluza común en los espacios marítimos más castigados por la pesca irresponsable que practicaron los grandes buques factorías y congeladores, los que mientras dure la emergencia, deberán desarrollar sus actividades al sur del paralelo 48º Sur o en la Zona Adyacente a la Zona Económica Exclusiva.
El decreto 591/99
Sorpresivamente, el Poder Ejecutivo Nacional dicta el día 1º de Junio de 1999 el Decreto 591/99, es decir contemporáneamente el Congreso de la Nación sancionaba la Ley de Emergencia Pesquera.
El Decreto en sus considerandos dice: "Que el presente acto se dicta en virtud de las atribuciones conferidas por el artículo 99 inciso 3º de la Constitución Nacional."
El artículo 99 de la Constitución, en su inciso 3º expresa claramente "Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes,......(el Presidente de la Nación)...,podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia,....".
No ha habido ninguna circunstancia excepcional que hiciese imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución para la sanción de las leyes.
No ha habido tampoco, ni necesidad ni urgencia, tan es así que el Congreso Nacional dictó contemporáneamente la Ley de Emergencia Pesquera que se hallaba en pleno trámite parlamentario al momento de dictarse el Decreto del Poder Ejecutivo y ya sancionada al momento de su publicación.
Por otro lado surge de la lectura del citado Decreto, específicamente de su artículo 3º, que la intención del mismo es favorecer a aquellos grupos empresarios surgidos al amparo del Convenio celebrado con la Unión Europea, desconociendo tanto la Ley Federal de Pesca cuanto la Ley de Emergencia Pesquera.
De la misma manera el artículo 5º del Decreto 591/99 autoriza a los buques congeladores y factoría que empleen sistema de arrastre a capturar la especie merluza común al sur del paralelo 42º Sur, en abierta contradicción con lo preceptuado en la Ley de Emergencia Pesquera que estableció que los grandes buques factorías y congeladores, mientras dure la emergencia, deberán desarrollar sus actividades al sur del paralelo 48º Sur o en la Zona Adyacente a la Zona Económica Exclusiva.
Es por estas razones que con fecha 10 de Junio de 1999 el Senador Juan Melgarejo presentó un proyecto de ley que propone la derogación del decreto de necesidad y urgencia 591/99, proyecto que fue aprobado por el Senado de la Nación el 15 de Septiembre de 1999 y pasó para su consideración a la Cámara de Diputados.
Considerando que ya estoy sumamente excedido en el tiempo que se me había otorgado para mi exposición, aquí pongo fin a la misma agradeciendo a todos Uds. el haberme prestado su atención, y quedo a la disposición de la audiencia para contestar las preguntas que deseen formularme.
Muchas gracias.
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