EL "Amparo Colectivo" Consagrado por la Reforma Constitucional de 1994 |
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EL "Amparo Colectivo" Consagrado por la Reforma Constitucional de 1994 |
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Nuestra constitución histórica sancionada en 1853, como típico exponente de ley fundamental decimonónica, o sea fiel a los postulados del constitucionalismo clásico, establecía una democracia -sin nombrarla pues utilizaba el término república- de corte exclusivamente representativo. Nuestra afirmación se ve confirmada con lo que expresa su artículo 22, el que determina que "el pueblo no delibera ni gobierna, sino por medio de sus representantes y autoridades creadas por esta Constitución". Esta disposición fue interpretada, por la doctrina y por la jurisprudencia como contraria a la posibilidad de que los ciudadanos pudiesen sustituir a las autoridades en la toma de las decisiones gubernamentales. La misma actitud adoptó el legislador, ya que nunca intentó sancionar norma alguna orientada a dar cumplimiento a esa finalidad.
Sin embargo, no obstante que el proyecto en que se enmarca el presente documento apunta al conocimiento de las realidades nacionales, es importante expresar que desde el derecho público provincial la situación ha sido diferente. En las constituciones de los estados provinciales aparecieron desde tiempos tempranos formas de democracia semidirectas. La tendencia fue iniciada por la provincia de Santa Fe en su constitución de 1921, que luego fue seguida por las de Córdoba y de Entre Ríos. También se pueden señalar los casos de referéndum constitucional adoptados en Buenos Aires y Mendoza (Vanossi, 1987:277). De esta manera de a poco en la mayoría de las provincias argentinas se practicaron consultas, referéndum e inclusive revocatoria de mandatos desde hace varias décadas. Claro que su utilización no ha sido de ninguna manera frecuente y se registro casi exclusivamente en la esfera municipal.
Pero, esta evolución que experimenta el derecho de las provincias se ve acentuada a partir de 1986 con la concreción de una "nueva etapa del constitucionalismo provincial" que involucra la reforma de las leyes fundamentales de la mayoría de los estados provinciales y la sanción de la constitución de la flamante provincia de Tierra del Fuego. La edificación de una democracia de tipo participativo es uno de los rasgos mas destacables y que ha sido común a las 18 nuevas leyes fundamentales. Es así como a las formas semidirectas vienen a sumarse otros institutos de participación política no partidaria. Inclusive en los textos constitucionales la consagración de diversos canales institucionales de participación en las esferas sociales, profesionales, económicas etc., se ve precedida de la definición del régimen a través de expresiones como las siguientes, contenidas en los preámbulos, "consolidar un Estado democrático basado en la participación popular..."(La Rioja); "profundizar la democracia participativa en lo político, económico, social y cultural" (San Juan); "establecer una democracia pluralista y participativa" (Córdoba); entre muchos otros ejemplos (Calderón, 1990:530).
En lo que respecta a las garantías procesales constitucionales a favor de las personas eventualmente afectadas, tampoco del texto constitucional surge disposición alguna, con excepción de las garantías del proceso penal (art. 18, C.N.). Su consagración en el derecho público nacional ha sido una creación de tipo pretoriano, es decir que su introducción ha sido la obra de la jurisprudencia, seguida luego por la legislación. Es de destacar que al igual que con las formas semidirectas, también en materia de garantías el constitucionalismo provincial se adelantó al nacional. Es así como en el mismo, coincidiendo asimismo con las nuevas leyes fundamentales, aparecen desde mediados de la década pasada un interesante abanico de garantías, que entre otras cuestiones consagran el reconocimiento y la defensa de los derechos de tercera generación, permitiendo el acceso a la justicia a quienes invocan la protección de intereses colectivos o difusos. Merece destacarse que estas disposiciones ya contaban con numerosísimos antecedentes en la legislación general de cada provincia.
La reforma constitucional de 1994 marca un verdadero punto de inflexión en la evolución del derecho público nacional en la materia. En el fenómeno han incidido de manera preponderante el derecho público provincial de conformidad con lo ya comentado y por supuesto, el derecho comparado. Los cambios giran, principalmente, en torno a la incorporación de un nuevo capítulo a la parte dogmática - "nuevos derechosy garantías"- y de la modificación del régimen de los tratados internacionales.
Una serie de artículos ingresados con la reforma, tienden básicamente a modificar y aumentar el plexo de derechos, libertades y garantías individuales. Este acrecimiento se visualiza no sólo a través de artículos que explicitan o expresan muchos de los que eran considerados "derechos implícitos" con base en el art. 33 de la C.N., sino también por la norma del art. 75, inc. 22, que otorga jerarquía constitucional a once instrumentos internacionales en materia precisamente de derechos humanos (Alice, 1995:3). A lo apuntado es importante agregar que dentro del citado capítulo se institucionalizan, por primera vez en la Constitución Nacional, las formas de democracia semidirectas.
Las nuevas cláusulas constitucionales receptan dos formas semidirectas de democracia, que producen modificaciones en el principio establecido en el artículo 22, ya que admiten la participación popular en la adopción de decisiones (Sabsay y Onaindia, 1995:138). Se introducen dos modalidades, la iniciativa popular para la presentación de proyectos legislativos ante el Congreso y la consulta popular, como instrumento con que cuenta en adelante la autoridad - el primer mandatario o el Congreso, vía la Cámara de Diputados- para compulsar el estado de la opinión pública en relación con cierto tipo de materias (arts. 39 y 40). El constituyente nacional ha sido mucho mas tímido que el provincial en el tratamiento de esta cuestión, pero no se puede dejar de desconocer que en relación con la situación imperante con anterioridad, se ha producido un importante salto cualitativo. Hacemos esta afirmación en razón de que los textos constitucionales provinciales reconocen un amplio abanico de formas semidirectas, no sólo el plebiscito consultivo y la iniciativa popular.
La Constitución en su actual redacción presenta como canales de participación y control ciudadanos los institutos que acabamos de aludir y cuatro garantías, dos de las cuales ya existían con anterioridad -el amparo individual y el habeas corpus- aunque ahora se les ha dado una extensión mayor, a las que se suman dos nuevos instrumentos: el habeas data y el amparo "colectivo". Estas dos últimas han sido tomadas del derecho provincial, pues la mayor parte de las constituciones de provincia, ya las habían adoptado tiempo atrás.
En consecuencia, entran dentro de los objetivos del proyecto, tanto los institutos de los artículos 39 y 40 C.N., como las garantías recientemente señaladas, en particular el amparo "colectivo". La elección que hacemos de esta institución surge de una valoración que nos lleva a descartar a las restantes. Ello, en razón de que las formas de democracia semidirectas, como espefica la Constitución en su respectivo texto requieren de la sanción de una ley del Congreso para ser operativas, lo que no ha ocurrido aún. Además, en el régimen de las mismas no se contempla la intervención del poder judicial. En lo relativo a las garantías, tanto el amparo individual, como habeas corpus y el habeas data persiguen la protección de la persona afectada que se encuentra legitimada para accionar ante la justicia, en tanto titular de un derecho subjetivo. Es cierto que las decisiones judiciales recaídas en este tipo de procesos la mayoría de las veces tienen consecuencias que se proyectan de manera indirecta sobre otras personas, además del accionante. Pero ello es una consecuencia tangencial, producto de la importancia de los valores en juego y de ninguna manera un efecto directo del proceso en sí mismo. En lo relativo al habeas data se trata de un camino para la obtención de información propia del accionante, en la medida que de alguna se ve afectado por la existencia de la misma en archivos públicos o privados, como consecuencia de los motivos que la propia norma establece. Creemos que estas razones son suficientemente concluyentes en sí mismas para explicar nuestra decisión, dado lo cual las partes restantes del documento estarán consagradas exclusivamente al análisis del amparo.
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