Situación del Federalismo luego de la Reforma Constitucional |
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Situación del Federalismo luego de la Reforma Constitucional |
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Como ya ha quedado dicho, en lo relativo a federalismo es de destacar el reforzamiento de nuestra forma de Estado a que tienden una serie de nuevas cláusulas constitucionales. Creemos que esto es así cuando se analizan las modificaciones al régimen financiero (art. 75, inc. 2), el apoyo a la tesis de los poderes compartidos en materia de establecimientos de utilidad nacional (art. 75, inc. 30, in fine), la autonomía municipal (art. 123), la introducción de la noción de región (arts. 124 y 75 inc. 19), la ampliación del ámbito de actuación de los acuerdos parciales (arts. 124 y 125), la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires (art. 129), la concesión de potestades a las provincias en materia internacional (art. 124), la propiedad de los recursos naturales (art. 124), la determinación del órgano en la intervención federal (art. 75, inc. 31) . A continuación analizaremos a la región, a los establecimientos de utilidad nacional, a los recursos naturales y al medio ambiente, pues dicha observación nos permitirá fundamentar nuestras consideraciones finales.
1. Los establecimientos de utilidad nacional
El deslinde de competencias en los establecimientos de utilidad nacional ha constituido, hasta la reforma del 94, una de las más controvertidas problemáticas de la historia constitucional argentina. En efecto, surgían dificultades interpretativas a partir de la redacción poco clara del ex artículo 67, inc. 27 de la Constitución Nacional -hoy art. 75,inc. 30-. Las posiciones giraban en torno a la determinación de si la Nación ejercía una jurisdicción exclusiva, o bien, si su competencia sobre el establecimiento era compartida con las potestades que las provincias y/o los municipios en cuyos ámbitos espaciales el establecimiento había sido creado, retenían, en tanto y cuanto el ejercicio de las mismas no contraviniera la finalidad que había llevado a la creación del establecimiento.
La jurisprudencia al correr de los años fue pendular ya que se inclinaba a favor de una u otra tesis, al son de los vaivenes de la doctrina, dado lo cual en este campo imperaba una seria inseguridad jurídica para los administrados. "Es válido afirmar que en la materia que se trata, tanto la Nación como las provincias y los administrados, retienen una razonable duda en lo que hace a qué atenerse, pues les queda expedita la posibilidad de un cambio jurisprudencial al producirse una modificación en la integración de la Corte. Es evidente que esta situación interpretativa no resulta políticamente saludable, toda vez que la determinación clara y precisa de los poderes de la Nación y de las provincias constituye una cuestión de la mayor importancia, ya que ello contribuye a consolidar y a definir la real fisonomía que tiene la forma federal de gobierno de la Constitución nacional"(Ramayo. 1979:935).
Pues bien, de la última cita surge con claridad que es necesario establecer los límites del accionar nacional en los territorios provinciales, de lo contrario se corre el riesgo de provocar una desmedida e injustificada invasión de los mismos. Lo que el constituyente de reforma ha efectuado es precisamente acoger la doctrina de los poderes compartidos entre niveles de gobierno. "El límite que antes no existía, y que la Constitución le impone es dictar la legislación necesaria para el cumplimiento de los fines específicos en esos establecimientos. La antigua Constitución no contemplaba ni el requisito de la "necesidad", ni el requisito del "fin específico". Creemos que la necesidad, como causa y el fin específico, como motivo final, están marcando dos límites concretos de razonabilidad a esta determinación de la legislación excluyente o exclusiva. Podrá legislar en tanto y en cuanto esa legislación sea necesaria y lo justifiquen los fines específicos de la utilidad común" (Dromi y Menem. 1994: 274). En el mismo sentido se ha expresado que "la modificación del artículo 67, inciso 27 (hoy art. 75, inc. 30) incorporó la tesis concurrente sobre la base de un criterio finalista. La reforma es sobria pero suficientemente clara: Involucra no sólo a las provincias sino también a los municipios, estipulando que ambos conservarán los poderes de policía e imposición sobre los establecimientos de utilidad, en tanto no interfieran en el cumplimiento de los fines específicos de dichos establecimientos" (Rosatti. 1994: 258). Este mismo autor destaca que la solución que brinda la reforma se ubica del lado del federalismo de concertación, tan caro a Frías, reemplazando así al federalismo dual o confrontativo que en nuestro tema llevaba al exclusivismo nacional en desmedro de las provincias y los municipios. Nosotros hemos utilizado la expresión: "federalismo de imposición" (Sabsay) para caracterizar el mismo fenómeno, que es aquel en el cual prevalece indefectiblemente la voluntad -cualquiera que ella fuere- de la parte más fuerte por sobre la de la más débil, es decir la decisión nacional por sobre el protagonismo local.
Zanjada como ha quedado luego de la reforma la cuestión de las facultades provinciales y municipales en los establecimientos de utilidad nacional, el constituyente ha determinado que la jurisdicción nacional sobre los mismos no puede en ningún caso anular el poder de policía y de imposición que les cabe a los primeros en dichos lugares. Pero, las mencionadas potestades provinciales y municipales deben compadecerse con las finalidades de los establecimientos de modo de no interferir en el cumplimiento de las mismas.
2.- La región en nuestra Constitución
La reforma constitucional por primera vez introduce la noción de región en el texto de nuestra ley fundamental. El término aparece en el título segundo de la segunda parte de la constitución, "Gobiernos de Provincia". El art. 124, en la parte pertinente, faculta a las provincias a "crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines ...". A partir de esta referencia es preciso determinar el alcance de la expresión, teniendo en cuenta de que existen distintos tipos de regiones y diferentes modelos de regionalización.
Debemos precisar entonces el sentido que le ha dado el constituyente a esta nueva modalidad institucional. Pensamos que su finalidad está vinculada con el desarrollo económico y social, como así también con la necesidad de compatibilizar y armonizar facultades interjurisdiccionales y/o concurrentes. Ello, a fin de evitar superposición de autoridades y fragmentación de responsables en aras de lograr la resolución concertada de conflictos y la búsqueda de soluciones conjuntas a asuntos compartidos.
Acá no se está creando un nuevo nivel político de gobierno, sino que la provincia sigue siendo el centro de redistribución territorial del poder, y la región está constreñida al logro de objetivos de carácter económico y social. Queremos destacar en este punto que la región para el constituyente es un modo de descentralización administrativa del poder en el territorio. Esto, a diferencia de lo que ocurre con la Nación, las provincias y los municipios, los que con magnitudes distintas, reúnen en común facultades correspondientes al dictado de sus propias normas de organización y de gestión (dentro de sus respectivas esferas de competencia) y a la elección de sus autoridades, o sea todas las características que definen a un centro autónomo de poder.
La constitución, por lo tanto en lo que hace a la región, ha optado por una concepción jurídica en sentido particular, ya que se la reconoce sólo para el cumplimiento de fines limitados. En otros ordenamientos en cambio se la concibe en sentido más pleno, es decir, como una forma de descentralización política dotada de autonomía, como en los casos de España e Italia. Claro que en estas dos experiencias nos encontramos frente a países unitarios que deciden adoptar una suerte de neofederalismo o de "estado autonómico-regional", como muchos constitucionalistas españoles caracterizan a su país. En lo que respecta a la Argentina no olvidemos que a diferencia de los países europeos citados, nosotros constituimos un estado federal. Dentro de un esquema clásico federal -inspirado en la constitución de los EE.UU-, las provincias gozan de esta nueva facultad que debe prosperar por medio de la celebración de convenios, con conocimiento del Congreso de la Nación.
El criterio que acabamos de exponer no constituye una opinión aislada. Al respecto, Dromi y Menem consideran que "el regionalismo concertado es el que más eficientemente compatibiliza los intereses de la unidad nacional con la diversidad local" Y, más adelante, en consonancia con nuestra postura, entienden que "no debemos confundirnos y dar otro nombre al federalismo. El único regionalismo a promover en el país es el que surge de una realización acabada, real y sólida del federalismo, no el que es producto de la constitución de regiones con poder político por encima de las provincias. El regionalismo válido y posible para la Argentina, es el de la integración y coordinación del esfuerzo en pos de los intereses comunes"("La Constitución Reformada", Ed. de la Ciudad Argentina, p. 400).
En el mismo sentido, Bidart Campos sostiene que "el regionalismo -si así cabe llamárselo- que escuetamente esboza la nueva norma incorporada por la reforma (...), no intercala una nueva estructura política en la organización tradicional de nuestro régimen, en el que se mantiene la dualidad distributiva del poder entre el estado federal y las provincias. Las provincias siguen siendo las interlocutoras políticas del gobierno federal, y el nivel de reparto competencial. Las eventuales regiones no vienen a sumarse ni a interponerse". Más adelante nuestro autor le da aún más luz a las incertidumbres que suscita la nueva figura institucional cuando expresa que "la regionalización prevista solamente implica un sistema de relaciones interprovinciales para la promoción del desarrollo que el artículo califica como económico y social y, por faltar el nivel de decisión política, tales relaciones entre provincias regionalizadas habrán de ser, en rigor, relaciones intergubernamentales, que no podrán producir desmembramientos en la autonomía política de las provincias". Por otra parte, Bidart es concluyente al momento de definir a esta facultad como propia de las provincias; "no puede dudarse que la competencia para crear regiones está atribuida a las provincias (...). Al crear las regiones, las provincias pueden establecer órganos con facultades propias. No obstante, estos órganos no serán niveles de decisión política (...)" ("Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino", Tomo VI, EDIAR, 1995, ps. 523/4/5).
También nos parece importante recordar la opinión de otros dos reconocidos constitucionalistas y ex constituyentes que han consagrado gran parte de sus análisis a la interpretación y al desarrollo de nuestro federalismo, Quiroga Lavié y Rosatti. El primero define al instituto como "región para el desarrollo económico y social"; para luego afirmar que "la idea fuerza de la Constitución es que sean las propias provincias las que dispongan su regionalización a través de acuerdos para el desarrollo; y que dicho fenómeno de descentralización no sea impuesto por el gobierno central, como ocurriera durante los gobiernos de facto". En lo que hace a las modalidades de regionalización elegida por el reformador, el publicista estima que a través de este instituto se va a "poder institucionalizar en nuestro país la práctica de la descentralización de potestades a favor de agencias independientes, como es habitual en los Estados Unidos" ("Constitución Argentina Comentada", Zavalía, 1996, ps. 707/708).
Rosatti también enfatiza el carácter estrictamente provincial de esta potestad, "corresponderá a las provincias (y no a la Nación)" -acentúa- "diseñar el mapa regional (o los mapas regionales, para mejor decir) conforme a la materia legislada (...). Se procura inducir un sistema regional sectorial o particular antes que plenario (las regiones se estructuran para fines específicos), instrumental y adjetivo en lugar de político o sustantivo (en la medida en que la región no constituye una macroprovincia dotada de autonomía)..." ("La Reforma de la Constitución - Explicada por Miembros de la Comisión Redactora", Rubinzal-Culzoni, 1994, ps. 216/17).
La opinión autorizada de Colautti viene a sumarse a lo dicho hasta ahora. El catedrático de la Universidad de Buenos Aires considera que la "relación entre región y desarrollo marca una clara diferencia entre la región como instrumento de promoción, compatible con nuestra fórmula federal y la región como presupuesto del Estado regional que constituye una forma de estado diferente del federalismo y ajena a nuestro sistema" ("Derecho Constitucional". Universidad, 1996, p. 80).
2.b.- Potestades del gobierno federal
Ahora bien, también aparece la temática regional en la denominada "nueva cláusula del progreso o del progreso social", en ella (párrafo 2º), el reformador le confiere al Congreso nacional una serie de facultades de tipo programático y finalista entre las cuales se encuentra la de velar por el "crecimiento armónico de la Nación" a través de una serie de acciones que "tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones". Lo expresado acá por el constituyente no debe ser de ningún modo entendido como el poder de crear dichas regiones.
En este punto queremos desentrañar el sentido de la disposición inserta en el inc. 19 del art. 75, que consagra las atribuciones del Congreso de la Nación. A nuestro criterio esta cláusula concuerda perfectamente con la ya citada del art. 124 puesto que importa la realización de actos distintos de los de creación de regiones. Potestad que como ya hemos visto les compete con exclusividad a las provincias. En este caso el Congreso, en función del trazado y definición regional efectuado por las provincias debe llevar a cabo medidas que posibiliten un desarrollo con equidad e igualdad de dichas unidades territoriales o entes de gestión regional. Todo ello en aras a la mejor integración territorial económica y social de la Nación. En segundo lugar, consideramos que la región también ha sido tomada en consideración a las circunstancias históricas que han ido delineando un concepto de ella alejado del que estamos tratando aquí. Se trata de una noción subjetiva fundada en elementos de corte tradicional y que sin lugar a dudas han ido delineando espacios regionales en sentido histórico y hasta sociológico.
No es otro el significado que le otorgan a la cláusula que venimos considerando, los autores a cuya opinión hemos recurrido precedentemente. Por ejemplo, Bidart Campos considera que "no parece que pueda reputarse que el art. 124 y el inc. 19 del art. 75 apunten a competencias concurrentes. En cambio, sí queda la impresión de que la regionalización que acuerden crear las provincias para el desarrollo económico y social en ejercicio de sus competencias deberá coordinarse -y, mejor aún: concertarse- para que la regionalización guarde armonía y coherencia con las políticas federales diferenciadas, todo ello en virtud de que las competencias provinciales siempre se sitúan en el marco razonable de la relación de subordinación que impone la constitución federal" (ob. cit., p. 527).
2.c.- Mecanismo institucional para la creación de las regiones
En función de lo antedicho todo acuerdo de integración regional debe pasar por la modalidad de los llamados tratados parciales que instituye el art. 125. Se trata de una disposición prevista en la constitución histórica y que en su aplicación ha dado lugar a distintas modalidades de entendimiento entre diferentes provincias y con posterioridad la interpretación llevó a la posibilidad de que la Nación y hasta municipios, también fuesen parte en estos convenios. El uso que las provincias han hecho de esta potestad ha variado en el tiempo. En un primer período sirvió para la regulación de los límites interprovinciales y cuestiones interjurisdiccionales vinculadas con la administración de justicia. Pero, es a partir de la década del 50, que el instituto cobra un sesgo diferente y muy útil para la configuración de un federalismo de concertación.
Así, ha servido para la creación de entes interjurisdiccionales -C.F.I., Cofirene, Cofema, etc.- la gestión de autoridades de cuenca, como las de los ríos Bermejo y Colorado, entre otras, la realización de obras de infraestructura -puente Santa Fé-Paraná-, la puesta en marcha de actividades comerciales - Corporación del Mercado Central de Buenos Aires-, etc. De hecho, ha sido de utilidad para la viabilización del concepto de región a que se alude en el artículo anterior. Hoy, con los distintos tipos de convenios que estimula la ley fundamental estos acuerdos deberían cobrar un nuevo auge y una mayor precisión y aval jurídicos.
Rosatti comparte esta posición, pues considera que "la cláusula que habilita la región como creación interprovincial establece que dichas articulaciones deberán ser comunicadas al Congreso Nacional. No se requiere la aprobación congresional sino su conocimiento; con ello se resguarda la autonomía provincial (absteniéndose el Gobierno federal de imponer regiones a las provincias)..." (ob. cit., p. 217). Como podemos apreciar el comentarista está apelando en todo momento, aunque de modo implícito a lo establecido en la primera parte del art. 125 C.N. Colautti, por su parte entiende que las regiones deberán constituirse por medio de "leyes-convenio locales o tratados parciales que institucionalicen una coordinación interprovincial" (ob.cit., p.80).
Nuestra interpretación del alcance y mecanismos de materialización de la cláusula citada del art. 124 de la C.N., toma como punto de partida a la doctrina más autorizada, muchos de cuyos más destacados exponentes son citados en el presente documento. Entendemos que estamos frente a una modalidad de tipo instrumental encaminada a una nueva articulación de las relaciones interprovinciales. Por supuesto, que creemos que la Nación es susceptible de participar en aquellas iniciativas en que se encuentre involucrado algún aspecto que hace a su competencia. Pero, dicha intervención de ningún modo debe invadir la esfera exclusiva de las provincias. Queremos destacar igualmente que el constituyente no ha acogido la noción de regionalismo como nuevo nivel político de gobierno. De esta manera ha descartado la variable basada en la creación de estructuras territoriales homogéneas ni tampoco ha impuesto que deban concretarse necesariamente al mismo tiempo y cubriendo toda la superficie del país.
Creemos, sin embargo, que partiendo del esquema constitucional vigente se podrá arribar a un federalismo de concertación vigorizado en relación a las iniciativas precedentes a que aludimos con anterioridad. Este deberá ir estructurándose con el acuerdo expreso de las partes -las provincias- y en la medida de sus necesidades. Se trata de un plan paulatino en el tiempo que llevará necesariamente a un modo diferente de toma de decisiones, en base a una genuina participación intrafederal. Pero, los acuerdos deben ir lográndose desde la base y no por medio de la actitud autoritaria del centro.
3.- El dominio de los recursos naturales y medio ambiente
En la órbita de los recursos naturales el constituyente ha considerado pertinente establecer de manera explícita que el dominio originario de los mismos les pertenece a las provincias (art. 124, in fine). La potestad, de todas maneras le competía a ellas, aún con anterioridad a la reforma. Ella surgía de manera implícita en la medida que no había sido materia delegada a la Nación. Sin embargo, la práctica institucional había puesto de manifiesto una conducta constante de las autoridades nacionales lesiva de la competencia provincial en la materia. De hecho se trató de un accionar inconsulto y contrario a la ley fundamental de parte de la Nación, consistente en arrogarse el ejercicio de funciones en materia de recursos naturales ubicados en territorio provincial. Este inadecuado manejo de atribuciones produjo muchas veces un vaciamiento del dominio provincial sobre dichos recursos.
En la actualidad, la clara disposición de nuestra ley fundamental que se menciona tiende a revertir este proceso, pues en la medida que no se discuta quien es el titular del dominio tampoco resulta factible desconocer a quien le compete el ejercicio jurisdiccional. En derecho existe un principio fundamental según el cual la jurisdicción se deriva del dominio y por lo tanto su ejercicio le compete a quien es su titular, salvo que la ley establezca lo contrario para casos particulares y con carácter excepcional.
En lo que hace a la protección del medio ambiente, la sola inclusión de una cláusula expresa en el articulado constitucional en el capítulo consagrado a "nuevos derechos y garantías", habla por si misma. A partir de esta realidad toda actividad que pueda comprometer la calidad de vida debe estar reglamentada de modo de evitar la producción de daños al ambiente. El deslinde de competencias entre la Nación y las provincias surge de nuestra Constitución Nacional independientemente de la materia de que se trate. Claro, que en relación a lo ambiental es necesario tener en cuenta que siendo nuestra ley fundamental un producto del siglo pasado, esta temática no aparecía ni por asomo en su articulado con anterioridad a la reforma. Hoy a la cuestión se refiere la cláusula contenida en el 3º párrafo del nuevo artículo 41. La misma expresa que "corresponde a la Nación dictar normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales".
Comenzaremos observando el criterio general determinado en nuestra ley fundamental en materia de deslinde. Recurriendo a los principios generales, la división de competencias entre la Nación y las provincias surge de la aplicación del art. 121, conforme al cual las provincias conservan todo el poder no delegado a la Nación. Es decir que la Nación posee una competencia de excepción, ya que ella debe resultar de una delegación expresa, hecha a su favor por parte de las provincias. Las provincias tienen una competencia general, conformada por todas las atribuciones remanentes, o sea todas aquellas que no le han sido expresamente reconocidas a la Nación. La Constitución también establece que la competencia nacional tiene una jerarquía superior a la provincial y que en consecuencia es suprema.
El análisis debe continuar con la observación de otras disposiciones agregadas por la reforma al texto constitucional. En el capítulo dedicado a los gobiernos de provincia, el constituyente ha considerado conveniente expresar que "corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio"(art. 124). Esta disposición debe ser considerada con cuidado en la medida que al titular del dominio de algún bien como regla general le corresponde el ejercicio de la jurisdicción sobre el mismo, como ya ha quedado dicho con anterioridad. Es decir que al titular del dominio de una cosa, en nuestro caso de recursos naturales, le compete el ejercicio de las jurisdicciones susceptibles de ser ejercitadas sobre los mismos. Cada una de dichas jurisdicciones se corresponderá con alguna función de gobierno que hace a la utilización del recurso sobre el cual ella se ejerce. En nuestra materia, como hemos visto, se ha producido una delegación a favor de la Nación en lo que hace a la determinación de "presupuestos mínimos" para la protección ambiental, los que deberán aplicarse necesariamente en relación con el uso de los recursos naturales. Ahora bien, la combinación de ambas disposiciones -arts. 41 y 124- nos induce a pensar que la delegación se efectuó bajo la condición de que su ejercicio no importara un vaciamiento del dominio que tienen las provincias sobre esos mismos recursos. De otro modo no se entiende cuál habría sido la intención del constituyente al establecer la cláusula de resguardo de la competencia provincial que importa el art. 124, in fine.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación ya ha tenido oportunidad de manifestarse al respecto. El pronunciamiento se produce como respuesta a una demanda deducida por un particular contra la provincia de Buenos Aires que persigue la inconstitucionalidad de una norma provincial que homologa un acuerdo entre el gobernador y una empresa privada. En la parte pertinente, la sentencia sostiene que son "las autoridades administrativas y judiciales del Estado de la Provincia de Buenos Aires las encargadas de valorar si la obra proyectada afecta aspectos tan propios del derecho provincial, como lo es todo lo concerniente a la protección del ambiente. En efecto, corresponde reconocer en las autoridades locales la facultad de aplicar los criterios de protección ambiental que consideren conducentes para el bienestar de la comunidad para la que gobiernan, como asimismo valorar y juzgar si los actos que llevan a cabo sus autoridades, en ejercicio de poderes propios, afectan el bienestar perseguido. Tal conclusión -prosigue el alto tribunal- cabe extraerla de la propia constitución, la que, si bien establece que le cabe a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, reconoce expresamente las jurisdicciones locales en la materia, las no pueden ser alteradas". Para concluir esta cuestión el fallo considera que "la solución propuesta tiene respaldo en el respeto de las autonomías provinciales" (Roca, Magdalena c/ Buenos Aires, Provincia de s/ inconstitucionalidad - Fallo R.13.XXVIII).
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